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 ECOLE NATIONALE D'ADMINISTRATION 
Décentralisation :enjeux et développement local

 
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Ikram


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MessagePosté le: Ven 14 Mai - 19:50 (2010)    Sujet du message: Décentralisation :enjeux et développement local Répondre en citant
La décentralisation :Enjeu et développement local

Bulletin du CMC – OCTOBRE 2007

Le Maroc s’est engagé depuis prés d’une trentaine d’années dans une politique de décentralisation. Cet engagement s’est traduit par l’attribution de pouvoirs à des entités territoriales, mais dont la compétence se limite à certains domaines (décentralisation fonctionnelle) ou à un certain territoire (décentralisation territoriale). La décentralisation territoriale a conduit à la création de Collectivités Locales dotées, comme l’Etat, de la personnalité juridique morale, et capable dès lors de s’auto administrer.
L’évolution institutionnelle des collectivités locales est passée par diverses phases et a connu de nombreuses réformes. Différentes lois et mesures réglementaires ont été prises pour étoffer les compétences et le régime des ressources des Collectivités Locales. Au‐delà du dispositif constitutionnel et juridique, le processus de décentralisation se veut comme un cadre d’association des citoyens à la prise en charge de la conduite des affaires locales.

Les Collectivités Locales du Maroc sont selon la constitution du 7 octobre 1996 ‘les régions, les préfectures et les provinces et les communes. Toute autre collectivité locale est créée par la loi. Elles élisent des assemblées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires “. La constitution ne mentionne pas expressément le terme décentralisation mais elle donne droit aux Collectivités Locales d’élire des’ assemblées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires (Article 101) et à concourir à” l’organisation et à la représentation des citoyens” (Article 3). Les Collectivités Locales sont dotées de la personnalité morale et de l’autonomie administrative et financière, Les compétences de ces trois niveaux d’administration sont définies par un cadre réglementaire (Dahir du 2 Avril 1997). Les collectivités locales disposent d’un budget propre. L’organisation des finances de ces institutions et de leurs groupements est régie par le Dahir N° 1‐76‐584 du 30/09/1976.

Organisation territoriale

Au niveau local, l’organisation territoriale se compose de trois types de Collectivités Locales la région (16) la province (45) ou préfecture (26) la commune (249 communes urbaines et 1298 communes rurales). Les provinces et les préfectures ont été créées en 1 956. Ces deux institutions renferment une double organisation. La première se rapporte à une simple ramification de l’Etat ou niveau local. La seconde incarne une véritable Collectivité Locale dont l’organisation est réglementée par le Dahir de 1963, relatif à l’organisation des assemblées provinciales et préfectorales. La spécificité de ce type de Collectivité Locale réside dans la double compétence dont jouit le gouverneur de la Province ou de la Préfecture.

D’une part il est le représentant de l’Etat dans sa circonscription, Il est à ce titre le chef de l’administration territoriale. D’autre part, il est le chef de l’exécutif de l’assemblée provinciale ou préfectorale. A ce titre il est ordonnateur du budget provincial ou préfectoral. [Assemblée provinciale ou préfectorale est composée de membres élus au suffrage universel direct, parmi les conseillers des communes relevant du ressort territorial de la province ou de la préfecture en plus des représentants des chambres professionnelles.

Les députés siègent dans ces assemblées à titre consultatif. Ce niveau d’administration locale est chargé des investissements ruraux, du contrôle des activités des communes, mais n’assure aucune prestation en matière de services locaux. La région est de création plus récente et ressort d’un amendement constitutionnel de 1992. La région est composée d’une assemblée régionale comprenant des membres délibérants (conseillers municipaux) et des membres consultatifs (Présidents des provinces). Leurs responsabilités touchent le domaine du développement économique, la protection de l’environnement. Les régions souffrent d’une insuffisance des ressources financières. *Etat leur transfert 1% du produit de l’impôt sur les sociétés (IS) et un pourcentage d’égale importance du produit de l’impôt général sur le revenu (IGR). Des taxes locales, de moindre importance, ont été transférées des autres collectivités locales au profit des régions.
[u]
LES COMMUNES, PIVOT DE LA DÉCENTRALISATION[/u]

Créées en 1960, les communes sont devenues le pivot de la décentralisation depuis d’adoption de la charte communale de 1976. Au sein des communes, il n’y a pas de critère de distinction véritable entre rural et urbain. Leur appartenance à une catégorie ou à une autre est fixée par la loi. Cela correspond notamment à un certain niveau d’équipement. La distinction ne reflète pas une différence de compétences entre elles. Les communes sont gérées par des conseils communaux élus (pour une période de six ans) et le président du conseil communal est élu parmi les membres du conseil, au suffrage indirect. Le conseil doit voter le budget communal préalablement à l’approbation du ministère de tutelle.

Evolution du processus de décentralisation

La première Charte Communale remonte à 1 960 (Loi du 23 Juin 1960. Décret du 2 décembre 1959). L objectif essentiel par la loi était de faire de la commune une cellule économique et sociale à la base de l’architecture administrative. Auparavant le premier découpage communal du Maroc indépendant a été défini par un décret du 2 décembre 1959 créant et délimitant les communes urbaines et rurales du Royaume. Les limites des
nouvelles communes ont été conçues par rupture avec le cadre ethnique et tribal du passé.

De plus, cette première charte avait pour défaut une sphère de compétences relativement limitée de l’assemblée élue, une institution d’un exécutif bicéphale et des mécanismes de financements étroits. Une seconde Charte Communale a vu le jour par le lai du 30 septembre 1976. Ce Dahir a profondément modifié le statut originel des communes, en les datant d’une très large responsabilité pour la gestion des affaires d’intérêt local et d’un exécutif élu doté d’un large pouvoir Le Dahir a consacré le principe de la compétence générale du conseil.

Selon l’article 30 “Le conseil communal règle par ses délibération les affaires de la commune et à cet effet décide des mesures à prendre pour assurer à la Collectivité Locale son pleindéveloppement économique, social et culturel “. La révision de la charte communale a eu pour objectifs : le rapprochement de l’administration des administrés ; l’élargissement de la participation et de démocratisation de la vie municipale ; le renforcement des solidarités internes. En 1992, un nouveau découpage des communes a eu lieu (Décret du 30Juin 1992). Il a eu pour résultat de multiplier le nombre des communes par deux, ce qui n’a pas toujours été synonyme d’efficacité, dans mesure où un grand nombre de communes manquent considérablement de ressources.

Cette réforme a été dictée par plusieurs considérations adaptation de la réalités géographiques, urbaines, économiques et sociales du pays ; recomposition de la commune autour d’unités plus réduites, proches de la population et des besoins sociaux; adaptation de l’assiette territoriale aux nouvelles ambitions de la réforme de la décentralisation du dahir du 30 septembre 1976.

LA NOUVELLE CHARTE COMMUNALE

Le constat sur les dysfonctionnements des communes suite à la réforme de 1992, a amené les pouvoirs publics à mettre en avant et concevoir une nouvelle charte communale (loi n° 78‐00 du 3 Octobre 2002) dans la perspective de:

Regrouper les communes afin de trouver des périmètres de gestions plus optimales, en particulier au niveau des communes rurales ; donner aux communes des bases financières qui soient à la mesure des enjeux locaux ; permettre aux citoyens de participer plus activement au développement des collectivités et de les y associer. La Nouvelle Charte Communale a favorisé un regroupement communal. Plusieurs objectifs ont présidé à l’élaboration de la nouvelle loi dont notamment: la correction des carences et faiblesses de l’ancienne charte ; le renforcement de l’ancrage de la démocratie de proximité et la consolidation des espaces d’autonomie, des libertés et des responsabilités locales ; l’extension du rôle de la commune en matière de promotion du développement, de la création des richesses, de l’emploi et de l’aménagement du territoire ; le renforcement de la capacité d’intermédiation de la commune et d’intervention dans les secteurs sociaux; la clarification du cadre juridique du partenariat et de la coopération décentralisée.

La Charte a aussi défini les compétences propres, transférées et consultatives du conseil communal. Dans l’ancienne charte de 1976 le conseil communal bénéficiait de
compétences générales qui n’étaient pas clairement définies. Ces compétences sont présentées en deux grandes catégories (articles 35) : les compétences propres, précisant ce que les communes réalisent actuellement (articles 36 et s.) et les futures compétences transférées par l’Etat (art. 43). La nouvelle Charte Communale a donné lieu à l’adoption de divers décrets fixant ses modalités d’application. Le schéma institutionnel du territoire a été complété par la publication de la loi portant sur l’organisation des collectivités préfectorales et provinciale (Loi du 3 Octobre 2002) à la suite de loi relative à l’organisation de la région (du 2 Avril1997). Ces dispositifs tracent le contour de l’organisation administrative du territoire.

La réforme de la charte communale a apporté plusieurs innovations dans la gestion et l’organisation des collectivités locales. La plus importante innovation d’ordre institutionnel, concerne la place de la commune dans le dispositif administratif du pays. Celle ci est destinée à devenir une véritable administration vers laquelle seront transférées des compétences relevant de l’Etat (construction et entretien des écoles, police économique, réglementation d’activités...).

Ces compétences seront élargies en fonction de la capacité de gestion de chaque collectivité. En outre, les collectivités ont bénéficié de plus de liberté pour passer des conventions de partenariat. Il est également prévu l’allégement du contrôle des actes généralisation de la motivation des décisions de la tutelle; réduction de la liste des décisions soumises au contrôle a priori ; fixation des délais de promulgation des décisions des conseils.

Dans les grands rassemblements urbains, les communes céderont le pas au Conseil de la ville qui sera assisté par des Conseils d’arrondissement. Les communautés urbaines disparaîtront et les grandes villes retrouveront leur unité. Avec la réhabilitation de leurs conseils, les provinces et préfectures, élevées au même rang que les communes et régions, voient leur rôle renforcé dans le développement rural et dans la solidarité intercommunale. Les attributions déléguées I des provinces et préfectures, à l’instar de celles des communes et régions, vont de l’enseignement secondaire à la santé publique en passant par la formation professionnelle et la réalisation des infrastructures de base.

L’UNITÉ DE LA VILLE


Dans la nouvelle Charte Communale, les villes de plus de 500 000 habitants ont été soumises à de nouvelles règles de gestion. Les affaires de ces villes sont gérées par un seul conseil communal. Des arrondissements, dépourvus de la personnalité juridique, mais jouissant d’une autonomie administrative et financière et dotés de conseils d’arrondissements y ont été créés. Avant le retour à la réunification de la ville, apportée par la réforme de la Charte communale du 3 octobre 2002, les grandes métropoles connaissaient une inflation institutionnelle, Ainsi, dans le Grand Casablanca, il y avait 27 communes urbaines, plusieurs communes rurales, une communauté urbaine, 8 assemblées préfectorales et une région. Côté autorités locales, il y avait un wali de région, 8 gouverneurs, sans compter les chefs de cercles, les pachas et autres caïds. Dans cette configuration institutionnelle le citoyen confondait allègrement collectivités locales et autorités territoriales. Avec le retour à l’unité de la ville, ce schéma a été considérablement simplifié, particulièrement pour ce qui est des institutions élues. La réunification de la ville a permis de réduire l’inflation des institutions en charge des villes. Ainsi, les 27 communes urbaines ont été supprimées et remplacées par une municipalité unique, aidée dans sa mission par 16 arrondissements communaux, regroupant les anciennes communes, et dépourvues de la personnalité juridique. Par ailleurs, la communauté urbaine a été supprimée et une seule assemblée préfectorale est maintenue, ainsi que la région. Les arrondissements sont donc une nouvelle institution représentative de la démocratie locale.

Il en existe ainsi 16 à Casablanca, 6 à Fès, 5 à Rabat Salé et Marrakech et 4 à Tanger Soit 41 conseils d’arrondissement dans tout le pays. Le conseil d’arrondissement règle par ses délibérations les affaires de proximité. Il donne son avis sur toutes les questions qui concernent le ressort territorial de l’arrondissement et peut émettre des suggestions et des propositions sur toute question intéressant l’arrondissement.

Les attributions du conseil d’arrondissement concernent essentiellement l’aménagement l’entretien et le mode de gestion des équipements économiques, socioculturels et sportifs lorsqu’ils sont principalement destinés aux habitants de l’arrondissement. Halles et marchés, places et voies publiques, porcs et jardins publics (dont la superficie est inférieure à 1 hectare), crèches et jardins d’enfants, maisons de jeunes, salles de fêtes, bibliothèques, centres culturels, conservatoires de musique, infrastructures sportives, relèvent de sa compétence. Le conseil d’arrondissement est également compétent en matière d’état civil, de légalisation de signature et de certification de la conformité des documents à l’original. Le conseil d’arrondissement exerce pour le compte et sous la responsabilité et le contrôle du conseil communal, les attributions suivantes examen et vote du compte des dépenses sous dotations et le compte administratif de l’arrondissement; examen et vote des propositions d’investissement à soumettre à la décision du conseil communal; affectation des crédits qui lui sont attribués par le conseil communal dans le cadre de la dotation globale de fonctionnement; programmes d’aménagement d’entretien et des modes de gestion des équipements principalement destinés aux habitants de l’arrondissement.

LE RÉGIME FINANCIER DES ARRONDISSEMENTS

Le régime financier des conseils d’arrondissement est constitué d’une dotation globale pour l’exercice des compétences conférées à l’arrondissement. La datation globale constitue une dépense obligataire pour la commune. Le montant total de la dotation globale destinée aux arrondissements est fixé par le conseil communal. La dotation des arrondissements comprend deux parts la première part forfaitaire, qui ne peut être inférieure à 40% du montant de la datation globale affectée aux arrondissements est déterminée proportionnellement par le nombre d’habitants de l’arrondissement ; la seconde part est fixée en fonction de l’importance relative des dépenses de fonctionnement à l’exclusion des dépenses de personnel et des frais financiers qui sont à la charge du budget de la commune, estimés en tenant compte des équipements et des services qui relèvent des attributions des conseils d’arrondissement. Le montant total des recettes et des dépenses de fonctionnement de chaque conseil d’arrondissement est inscrit dans le budget de la commune. Le conseil communal examine les propositions d’investissement approuvées par les conseils d’arrondissement et arrête par arrondissement le programme d’investissement et les projets d’équipement. Les nouvelles dispositions réglementaires ont été suivies de décrets d’application pour régler les modalités pratiques de la répartition des compétences entre les conseils d’arrondissement et le conseil communal de la ville.

Le nouveau système de l’unité de la ville a eu des conséquences directes sur la coordination de l’action en matière de planification et de gestion de l’espace urbain, Il ressort de l’expérience de l’unité de la ville que les élus de l’arrondissement apprécient malles dispositions de la nouvelle charte relatives à l’unité de la ville pour diverses considérations les élus des arrondissements se considèrent dépouillés de prérogatives importantes sans lesquelles les nations de proximité et de l’écoute du citoyen perdent leur signification; le conseil de l’arrondissement gère essentiellement les datations affectées au fonctionnement ; le pouvoir du conseil communal reste prédominant dans la détermination des ressources affectées aux équipements ; le nouveau régime du personnel affecté à l’arrondissement ne favorise pas la motivation des agents de l’arrondissement dans l’exercice des attributions qui leur sont conférées.

La vocation économique des CL

Si cette vocation économique est fortement présente dans les textes régissant les collectivités locales, une spécialisa‐ tian fonctionnel, avec des fortunes diverses, ressort des attributions qui leur sont conférées. Ainsi, si la commune assure naturellement la gestion des affaires de proximité, la région ambitionne d’assumer une mission d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement et d’animation économique. Quant aux provinces et préfectures, elles peinent à trouver leur place entre la commune et la région et sont de plus en plus marginalisées, étant donné leur tutelle pesante (c’est le gouverneur qui constitue l’exécutif de cette collectivité locale et qui en est ordonnateur) et la modicité des moyens financiers dont elles disposent. Au point que les maigres ressources financières de ces assemblées sont absorbées par les dépenses de fonctionnement parfait à hauteur de 90%.

De toutes les collectivités locales, la région est celle qui offre un cadre territorial suffisamment large pour rendre possible la conception de projets de développement ayant une taille viable. La région est un relais entre l’Etat et les autres collectivités territoriales.

C’est le futur principal agent de développement. Celui‐ci se fera à l’avenir selon un schéma régional, d’autant plus que la lai régissant la région prévoit la “ contractualisation des rapports entre l’Etat et la région’. La région est la collectivité locale qui a le plus grand potentiel d’évolution. Mais, pour le moment ses réalisations sont rares et fart modestes. Collectivité locale jeune ‐ elle est à sans premier mandat de six ans ‐, la région n’a pu être opérationnelle que durant les dernières années de ce mandat puisque les décrets d’application du lai régionale ne sont entrés en vigueur que le 13 septembre 2000. Du coup, le bilan ne peut être que modeste. D’autant plus que toutes les régions étaient occupées à se procurer et ô équiper un siège et des locaux, et ô embaucher du personnel. Malheureusement, ce qui risque de constituer un handicap majeur à la concrétisation des promesses de la région, c’est la modicité de ses ressources financières.

A titre d’exemple, le budget annuel de la plus importante région du pays, celle du Grand Casablanca, entre 2000 et 2003, a oscillé entre 60 et 80 millions de dirhams, alors que la mairie de Casablanca aura un budget dépassant largement le milliard de dirhams. Cela se passe de commentaire. La commune domine donc incontestablement le paysage national des collectivités locales. Son talon d’Achille a été jusqu’à maintenant une élite locale pour laquelle le service de l’intérêt de la cité et de l’intérêt général n’était pas la préoccupation majeure. S’il faut s’attendre à l’émergence de l’échelle régionale comme unité privilégiée de planification territoriale et de promotion du développement économique dans un contexte de plus en plus global, le futur de la province, en tant que collectivité locale, est moins clair.

L’expérience a montré que le niveau provincial pèche par des dysfonctionnements dont les patents viennent du fait que le Conseil Provincial n’a aucune capacité autonome d’élaboration de politiques de développement local l’administration provinciale, hiérarchiquement dépendante du Gouverneur, n’a pas de motivation pour se mettre au service des élus dans celle élaboration; les Conseils se limitent à approuver les propositions de programmes et budgets reflétant les stratégies de développement ou tout simplement les préférences, du Gouverneur ; le mode d’élection indirecte des Conseils provinciaux produit des assemblées dont les membres restent essentiellement liés aux préoccupations des communes d’origine et ont du mal à développer une vision “ provinciale “ des problèmes et des perspectives du développement. Ensuite, le retard de la déconcentration par rapport à la décentralisation, ôte toute flexibilité aux services déconcentrés de l’Etat à l’échelle provinciale et ne leur permet pas d’exploiter leur potentiel considérable de prestation d’assistance technique et financière aux collectivités locales.

Quelque soit l’option choisie dans la réforme des institutions locales, le niveau communal ou intercommunal, demande à être renforcé comme échelle de prestation de services et lieu de démocratie participative.
Le renforcement institutionnel du niveau communal est nécessaire pour permettre
un élargissement du champ communal, Il exige de réviser la tutelle qui pèse sur les Communes,mettre en place un système de planification décentralisé, renforcer les ressources financières et humaines des communes et inciter à un nouveau rôle des élus.

_________________


Ven 14 Mai - 19:50 (2010)
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